Podle návrhu zákona o podpoře využívání energie z obnovitelných a druhotných zdrojů a z vysoce účinné kombinované výroby elektřiny a tepla (o podporovaných zdrojích energie) by měly být ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí, které je součástí politiky územního rozvoje, posouzeny možnosti využití obnovitelných a druhotných zdrojů energie.
Ministerstvo průmyslu a obchodu v tomto roce předložilo Úřadu vlády k projednání návrh zákona o podporovaných zdrojích energie s odůvodněním, že je jednak nutné implementovat Směrnici Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES, dále je třeba odstranit nedostatky v zákoně č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů, související s negativními dopady současného systému podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie, a v neposlední řadě by měl být vyrovnán systém podpory obnovitelných a druhotných zdrojů energie. Tento návrh zákona obsahuje § 29 nadepsaný „Změna stavebního zákona“ stanovící, že „v § 32 se na konci odstavce 2 doplňují slova „a posouzení možnosti využití obnovitelných a druhotných zdrojů energie“.
Navrhovaná změna vyplývá z požadavku výše uvedené směrnice, obsažené v jejím článku 13 (Správní postupy a předpisy), a koresponduje i s požadavkem uvádět ve zprávě Komisi úmysl uvádět v územním plánování zeměpisné polohy vhodné pro získávání energie z obnovitelných zdrojů (článek 22, odst. 3, písm. c).
V širším kontextu lze doplnit, že i OSN ve svých dokumentech požaduje zahrnout do národních strategických dokumentů plánování využívání energie.1
Územní plánování
Územním plánováním se rozumí činnost organizovaná státem, jejíž cíle jsou stanoveny v § 18 zákona č. 183/2006 Sb. ze dne 14. března 2006, o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Mezi tyto cíle patří vytváření předpokladů pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj v území, ochrana a rozvoj přírodních, kulturních a civilizačních hodnot území, určení podmínek pro hospodárné využívání zastavěného území a ochrana nezastavěného území a nezastavitelných pozemků.
Aby bylo těchto cílů dosaženo, stavební zákon stanovuje úkoly pro územní plánování v § 19 odst. 1, jako např. zjišťování a posuzování stavu území, stanovování koncepce rozvoje území, prověřování a posuzování potřeby změn v území.
Udržitelný rozvoj území
Podle stavebního zákona spočívá udržitelný rozvoj území ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území, uspokojující potřeby současné generace bez ohrožení podmínek života generací budoucích.
Území by tedy mělo být využíváno tak, aby nebylo nevratně devastováno, přičemž by mělo být s obnovitelnými zdroji nakládáno ekologicky. S tím souvisí např. přednostní využívání opuštěných ploch (brownfields), často se značnou ekologickou zátěží.2
Idea udržitelného rozvoje reflektuje na představy o nevyčerpatelných zdrojích přírody a o možnostech technického pokroku. Názory na nadřízenost cílů člověka ochraně přírody se značně liší. Proto je tak těžké prosazovat veřejný zájem a regulovat činnosti jednotlivců za účelem zamezení negativním externalitním efektům. Zájmy ekonomiky se často neslučují se zájmem na ochraně životního prostředí, stejně jako snaha o dosažení určité životní úrovně každého jednotlivce. K dosažení dynamické rovnováhy každého systému je nezbytná různorodost schopná vyrovnat se s vnějšími změnami, potenciální autonomie snižující riziko zapříčiněné neovlivnitelnými změnami a schopnost samoregulace bez vnějších zásahů. Příslušné orgány veřejné správy musí mít proto při svém rozhodování na zřeteli všechna možná hlediska a zapojení všech potenciálních aktérů.3
Nástroje územního plánování
Při územním plánování jsou využívány jak koncepční, tak i realizační nástroje. Prvně zmiňované tvoří územně plánovací podklady, politika územního rozvoje (dále jen PUR) a územně plánovací dokumentace (dále jen ÚPD). Nástroje realizační představují regulační plány, územní rozhodnutí nebo územní souhlas a územní opatření, mezi nimiž jsou vzájemné vztahy návaznosti a podmíněnosti.4
Podle stavebního zákona tvoří územně plánovací podklady územně analytické podklady a územní studie, které slouží jako podklad pro pořízení nebo změnu PUR, ÚPD a pro rozhodování v území. Podle stavebního zákona je ÚPD tvořena zásadami územního rozvoje, územním plánem a regulačním plánem.
Stavební zákon upravuje územní rozhodnutí o umístění stavby nebo zařízení, o změně využití území, o změně stavby a změně vlivu stavby na využití území, o dělení nebo scelování pozemků a o ochranném pásmu. Zvláštním realizačním nástrojem je územní opatření (buď o stavební uzávěře, nebo o asanaci území).
Politika územního rozvoje
Stavební zákon upravuje v § 31 vztah PUR k územnímu plánování a zásadám územního rozvoje, v § 32 její obsah, v § 33 proces navrhování, v § 34 schvalování a v § 35 aktualizaci PUR.
PUR lze označit za koncepční celostátní nástroj územního plánování zabývající se otázkami územního plánování na nadregionální, celostátní a mezinárodní úrovni. Zákon stanoví její účel, kterým je zejména stanovení celostátních priorit, koordinace zájmů, územně plánovací činnosti krajů a obcí, jakož i záměrů na změny v území celostátního významu apod.
Právní úpravou PUR ve stavebním zákoně se Česká republika přiblížila jiným evropským zemím, které tento dokument pořizují. Je důležitá i proto, že vyjadřuje záměry státu ve středoevropském prostoru a zohledňuje mezinárodní souvislosti.
Jedním z cílů PUR je usměrňování tvorby resortních koncepcí za účelem nalezení obecně přijatelných řešení chránících hodnoty území státu. Některé z mnoha způsobů využití obnovitelných zdrojů energie mohou ohrožovat tyto hodnoty, a proto jsou na určitém území státu vyloučeny.
PUR pořizuje Ministerstvo pro místní rozvoj (dále jen ministerstvo), které ji předkládá vládě. Schválenou PUR zveřejňuje ministerstvo způsobem umožňujícím dálkový přístup a vyhlašuje sdělení o jejím schválení ve Sbírce zákonů. PUR je závazná a má závažné důsledky. Výslovně je závazná pro územně plánovací dokumentaci a pro rozhodování v území, avšak vychází z ní i orgány obcí a krajů např. při pořizování územně plánovacích podkladů. S PUR musí být v souladu návrh zásad územního rozvoje a územního plánu. Kraje i obce jsou povinny uvést do souladu s následně schválenou PUR zásady územního rozvoje a územní plán. PUR je závazná i pro obsah regulačního plánu a pro rozhodování v území.
PUR obsahuje zejména priority územního plánování pro zajištění udržitelného rozvoje území, rozvojové oblasti a osy, specifické oblasti, plochy a koridory dopravní a technické infrastruktury, které jsou dále zpřesňovány v navazujících dokumentech. Členství České republiky v mezinárodních organizacích ovlivňuje i celostátní priority územního plánování.
Orgány vykonávající působnost na úseku územního plánování i dotčené orgány musí aktivně spolupracovat zejména v případě změn v území ležícím v rozvojových oblastech a osách. I pro ministerstva a ústřední správní úřady vyplývají z PUR úkoly, např. za účelem určení strategií a základních podmínek pro naplňování úkolů územního plánování.
Vyhodnocení vlivů PUR na udržitelný rozvoj území obsahuje i vyhodnocení vlivů PUR jako koncepce na životní prostředí, což zahrnuje i posouzení vlivu na evropsky významnou lokalitu nebo ptačí oblast (na území NATURA 2000). Právě vyhodnocení vlivů na životní prostředí by mělo být spojeno s posouzením možností využití obnovitelných a druhotných zdrojů energie. Přitom mohou být nalezeny takové možnosti, o kterých se dosud neuvažovalo, a vyloučeny sporné varianty.
Při pořizování PUR je ministerstvo povinno spolupracovat s jinými ministerstvy a ústředními správními úřady a orgány krajů, k čemuž napomáhá zřízení výborů ze zástupců jednotlivých resortů a orgánů krajů.
Územně plánovací podklady pro návrh PUR pořizuje ministerstvo i kraje nebo obce. PUR vychází i z Národního rozvojového plánu, Strategie regionálního rozvoje a dalších dokumentů, a to i z těch koncepčních dokumentů, jejichž tvorbu PUR koordinuje. Významná je v tomto směru zpráva o stavu životního prostředí; zohledněny musí být i závazky z mezinárodních smluv a členství v mezinárodních organizacích.
Při projednávání návrhu PUR jsou pro ministerstvo závazná stanoviska ministerstev, jiných ústředních správních úřadů a orgánů krajů jako dotčených orgánů v procesu pořizování PUR, uplatněná v zákonem stanovené lhůtě. Veřejnost může podávat připomínky ke zveřejněnému návrhu PUR ve lhůtě ne kratší než 90 dnů, a to přímo ministerstvu. Sousední státy dotčené PUR se mohou k návrhu PUR též vyjádřit a konzultovat jeho obsah, který jim zasílá ministerstvo. Návrh PUR lze upravovat např. v souvislosti s uplatněnými stanovisky, připomínkami a konzultacemi. Využívání obnovitelných zdrojů energie je v současné době velice citlivou záležitostí, a proto lze předpokládat, že se zde mohou projevit oba krajní názory na možnosti jejich využití na území České republiky.
Aby mohl být návrh PUR schválen, musí ministerstvo vládě doložit i projednání návrhu PUR s příslušnými orgány a veřejností společně s vyhodnocením uplatněných stanovisek, připomínek apod., včetně způsobu jejich zohlednění. Vláda schvaluje PUR usnesením.
Územní plánování je soustavná a komplexní činnost příslušných orgánů, a proto musí ministerstvo pravidelně zpracovávat zprávu o uplatňování politiky územního rozvoje, jejíž obsah závisí např. na aktuálnosti úkolů stanovených v PUR. Návrhy na aktualizaci PUR mohou vzejít z územně plánovací činnosti obcí a krajů, ze změn právní úpravy atd.5
Právní forma PUR
Ve stavebním zákoně není stanovena právní forma PUR. Tato otázka však souvisí s možností jejího přezkumu.
Nejvyšší správní soud se ve svém rozhodnutí sp. zn. 9 Ao 3/2009 ze dne 18.11.2009 vyslovil k povaze PUR, přičemž odmítl názor, že má formu opatření obecné povahy podle § 171 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, neboť tím, že určuje strategii a základní podmínky pro naplňování úkolů územního plánování v jeho dalších fázích, nereguluje konkrétně určité území s obecně vymezeným okruhem adresátů. Naopak, jde o koncepční nástroj územního plánování, který stanoví priority územního rozvoje v celorepublikových i mezinárodních souvislostech určené orgánům veřejné správy, nikoli adresátům jejího veřejnosprávního působení. Proti PUR tedy není určena soudní ochrana podle § 101a soudního řádu správního (zákona č. 150/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů).
Z hlediska ochrany zájmů dotčených osob a potřeby jejich efektivní soudní ochrany je tedy třeba vyjasnit otázku právní povahy PUR. Jako vhodná se jeví forma nařízení vlády, což však dosud nebylo jednoznačně stanoveno.
Závěr
Ačkoli cílem územního plánování i podpory využívání energie z obnovitelných zdrojů je přispět k udržitelnému rozvoji, mohou být prostředky realizace těchto aktivit v rozporu. V poslední době se projevilo, že nesprávně nastavená podpora využívání energie z obnovitelných zdrojů může mít značné negativní dopady nejen do ekonomické a sociální sféry, ale i na životní prostředí, což souvisí např. se změnami ve využívání půdy. Na druhou stranu způsoby vedoucí k využívání energie z obnovitelných zdrojů nabízí specifické unikátní způsoby využití tzv. brownfields. Začleněním posouzení možností využívání obnovitelných (a druhotných) zdrojů energie do postupů v rámci územního plánování, které je významným prostředkem k řešení konfliktu veřejných i soukromých zájmů v území, lze mj. předejít nevhodnému umísťování zařízení k využívání energie z obnovitelných zdrojů, a současně zvýšit jistotu investorů v tomto oboru. Oproti tomu však lze namítat, že rozšířením povinného obsahu PUR se komplikuje již tak rozsáhlá a v mnoha směrech problematická úprava tohoto institutu i posuzování vlivů na životní prostředí.
Mgr. Helena Doležalová
(Seznam použité literatury je k dospozici v redakci.)
Celý článek vyšel v čísle 6/10 časopisu Energie 21
