Omezování podpory využívání energie z obnovitelných zdrojů prostřednictvím změn právní úpravy, zejména institutu odvodů z elektřiny ze slunečního záření, vedlo k soudním sporům, z nichž některé se vztahovaly k účinkům směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES.
V judikatuře, vztahující se k ochraně životního prostředí při využívání energie z obnovitelných zdrojů, se projevila specificky pojímaná povinnost soudů členských států vykládat vnitrostátní právo v souladu s právem Evropské unie (tzv. nepřímý účinek, eurokonformní výklad).
Tato povinnost však nachází své meze ve výkladových metodách (vnitrostátní orgány nejsou nuceny jít nad rámec výkladových metod, které jsou v jejich právu uznávány) i v respektu k obecným právním zásadám, které souladný výklad nemůže porušovat; vnitrostátní orgán aplikace práva není povinován k souladnému výkladu, který by byl contra legem.1
Prosazování výroby energie z obnovitelných zdrojů
Již v řízení o kasační stížnosti, vedené Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 2 As 35/2007, žalobce namítal, že prý stěžovatel pochybil, když v pochybnostech nepoužil eurokonformní výklad a nerozhodl ve prospěch možnosti, zajišťující výrobu energie z obnovitelných zdrojů, což by bývalo bylo v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2001/77/ES.
Nicméně podle Nejvyššího správního soudu lze k zájmu na výrobě energie z obnovitelných zdrojů přihlédnout pouze tehdy, je-li zachován princip proporcionality, tedy není-li zásah do zákonem chráněných práv příliš velký (rozsudek ze dne 9. 11. 2007, č. j. 2 As 35/2007-73, dostupný z: http:// www.nssoud.cz).
Nepřímý účinek
Článek 2 odst. 3 Ústavy České republiky (ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů) a článek 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1992 o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb.) stanoví požadavky na vystupování správních orgánů a uplatňování jejich pravomoci tak, že je to možné pouze na základě zákona a v souladu s právními předpisy (tedy i s mezinárodními smlouvami vyhlášenými ve Sbírce mezinárodních smluv, k jejichž ratifikaci dal souhlas Parlament České republiky a jimiž je Česká republika vázána). V některých případech bude součástí této zásady i přímá aplikace směrnic Evropské unie, tzv. bezprostřední použitelnost.
Podle judikatury Nejvyššího správního soudu však směrnice o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů tento účinek nemá, neboť nesplňuje předpoklady vertikálního přímého účinku směrnice, kterými je jednak dostatečně určitá, přesná a bezpodmínečná formulace povinností, jež ukládá, a dále uplynutí lhůty pro její transpozici (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2013, sp. zn. 2 Afs 81/2012, dostupný z www.nssoud.cz), a nepřiznává jakákoli subjektivní práva (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2012, sp. zn. 1 Afs 80/2012, dostupný z www.nssoud.cz); nelze se jí tedy dovolávat v řízení před vnitrostátním soudem.
Rozsudek sp. zn. 2 Afs 81/2012
V odůvodnění tohoto rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl, že neshledal žádného důvodu pro položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie, neboť právní úprava odvodu z elektřiny ze slunečního záření nemá předobraz v žádné z norem evropského práva, a žádná z těchto norem ani zavedení tohoto odvodu nebrání. Podle Nejvyššího správního soudu není zavedením odvodu zcela ohrožen cíl směrnice (dosažení stanoveného podílu energie z obnovitelných zdrojů).
Podle stěžovatelky byla úprava odvodu za elektřinu ze slunečního záření, obsažená v zákoně č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů a o změně některých zákonů, změněném zákonem č. 402/2010 Sb., pokud se týká podmínek financování podpory (§ 6a), poskytování dotace (§ 6b) a odvodu z elektřiny ze slunečního záření (§ 7a - § 7i), protiústavní a v rozporu s právem EU, a proto by neměla být aplikována.
Ústavnost novely posuzoval Ústavní soud, a v nálezu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11 z několika hledisek. Vyslovil závěr, že právní úprava odvodu za elektřinu ze slunečního záření ve svých důsledcích působí účinky nepravé retroaktivity, která je v zásadě přípustným jevem a v daném případě Ústavní soud neshledal žádný zájem převažující nad veřejným zájmem na změně právní úpravy. Novou právní úpravu, zavádějící odvod, neshledal ani rozpornou s principem ochrany legitimního očekávání. Uvedený princip totiž nesměřuje k zakonzervování existujícího právního stavu právní úpravy, nýbrž k ochraně očekávání nabytí majetku. Důvodnou neshledal Ústavní soud ani námitku porušení rovnosti, neboť rozdílný přístup k odlišným skupinám jednotlivců je ústavně akceptovatelný, pokud je založen na objektivních a rozumných důvodech. Důvody pro zavedení odvodu proto shledal Ústavní soud racionálními a ústavně souladnými. Ústavní soud dále posuzoval, zda právní úprava odvodu za elektřinu ze slunečního záření je v souladu se svobodou podnikání, zaručenou čl. 26 Listiny základních práv a svobod. Zavedení odvodu neomezuje hospodářskou soutěž, nestanoví žádné podmínky pro výkon podnikatelské činnosti, tedy do svobody podnikání přímo nezasahuje; nepřímo ji ovlivňuje pouze snižováním výnosů dosahovaných v rámci podnikatelské činnosti. Reguluje-li stát podmínky podnikání (zde přednostní připojení do distribuční soustavy, stanovení garantovaných obchodních podmínek včetně cen), musí při stanovení ceny zohlednit i možnost zisku. Ústavní soud dovodil, že i přes zavedení odvodu za elektřinu ze slunečního záření, je tento zisk provozovatelům garantován. K tomu Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 20. 12. 2012, č. j. 1 Afs 80/2012-35, že v případě investičních záměrů vyznačujících se vysokými počátečními pořizovacími náklady, není možné očekávat okamžitý zisk v účetním slova smyslu. Ústavní soud rovněž připustil, že v některých případech může mít odvod tzv. rdousící efekt, což by mohlo dosahovat mezí protiústavnosti. To však vztáhl pouze na případy likvidačního účinku odvodu zasahujícími samotnou podstatu výrobce elektrické energie, a to při hodnocení zákonných garancí v průběhu 15 let i okamžitých účinků. I zde však modeluje možnosti vedoucí k odkladu platby odvodu a tím k odkladu přenesení účinků odvodu na poplatníka.
Podle čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány i osoby.
Nejvyšší správní soud se zabýval také otázkou souladu právní úpravy odvodu za elektřinu ze slunečního záření se směrnicí Evropského Parlamentu a Rady 2009/28/ES.
Směrnice v odstavci 25 odůvodnění stanoví: „Členské státy mají různý potenciál, pokud jde o energii z obnovitelných zdrojů, a na vnitrostátní úrovni používají odlišné režimy podpory pro energii z obnovitelných zdrojů. Většina členských států uplatňuje režimy podpory, které poskytují výhody výhradně v případě energie z obnovitelných zdrojů vyrobené na jejich území. K tomu, aby vnitrostátní režimy podpory náležitě fungovaly, je nezbytné, aby členské státy mohly kontrolovat dopad a náklady svých vnitrostátních režimů podpory na základě svých odlišných potenciálů. Důležitým prostředkem k dosažení cíle této směrnice je zajistit řádné fungování vnitrostátních režimů podpory podle směrnice 2001/77/ES tak, aby byla zachována důvěra investorů a aby členské státy mohly přijmout účinná vnitrostátní opatření v zájmu splnění cíle.“ Dle odstavce 26 je žádoucí, aby ceny energie odrážely externí náklady na výrobu a spotřebu energie, včetně případných environmentálních, sociálních a zdravotních nákladů.
Hlavním smyslem směrnice je zavázat státy k dosažení stanoveného podílu energie vyrobené z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie do roku 2020. Dle čl. 3 odst. 2 směrnice jsou státy povinny zavést opatření, kterými účinným způsobem zajistí dosažení stanoveného podílu energie z obnovitelných zdrojů. Za tímto účelem mohou členské státy zavést režim podpory, jímž se rozumí jakýkoli nástroj, režim či mechanismus uplatňovaný členským státem či skupinou členských států, který podporuje užívání energie z obnovitelných zdrojů snížením nákladů na výrobu této energie, zvýšením ceny, za kterou ji lze prodat, nebo zvýšením množství takto prodané energie prostřednictvím povinnosti využívat energii z obnovitelných zdrojů nebo jinak. To zahrnuje mimo jiné investiční pomoc, osvobození od daně nebo snížení či vrácení daně, režimy podpory pro povinnost využívat energii z obnovitelných zdrojů, včetně režimů používajících zelené certifikáty, a režimy přímé cenové podpory, včetně tarifů výkupních cen a plateb prémií. Cílem směrnice je tedy dosažení minimálního stanoveného podílu energie z obnovitelných zdrojů na celkové spotřebě energie na území Evropské unie, a to prostřednictvím dosažení minimálního podílu energie z obnovitelných zdrojů stanoveného diferencovaně pro jednotlivé členské státy.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že normy obsažené ve směrnici 2009/28/ES nemohou mít přímý účinek. Předpokladem vertikálního přímého účinku směrnice je, že povinnosti, jež ukládá, jsou v ní formulovány dostatečně určitě, přesně a bezpodmínečně, a že uplynula lhůta pro její transpozici.
Směrnice ukládá České republice povinnost zajistit, aby podíl energie vyrobené z obnovitelných zdrojů v roce 2020 dosáhl 13 % hrubé konečné spotřeby energie. Přitom je ponechán široký prostor pro uvážení, jakými konkrétními opatřeními bude tohoto cíle dosaženo. Směrnice dovoluje, aby státy přikročily k subvencování výroby elektrické energie z obnovitelných zdrojů, čímž činí výjimku z jinak poměrně striktního zákazu veřejné podpory, žádným způsobem ale nepředepisuje povinnost přijmout nějaká konkrétní opatření typu zaručení výkupních cen, zaručení návratnosti investic, příspěvku na pořízení fotovoltaických elektráren, osvobození od daně apod. Směrnice neobsahuje ani žádná ustanovení, na jejichž základě by bylo možné dovodit právo stěžovatelky na stabilitu výkupních cen za dodávky elektřiny do distribuční sítě, potažmo tedy zákaz provádět daňové srážky z příjmů provozovatele fotovoltaických elektráren. Pro přímý účinek směrnice tak není splněna hned první z podmínek, tedy existence dostatečně určitého, přesného a bezpodmínečného závazku členského státu.
JUDr. Helena Doležalová, Masarykova univerzita, Právnická fakulta
Literatura:
1 Bobek, Michal, Bříza, Petr, Komárek, Jan. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. Praha: C. H. Beck, 2011, 633 s. ISBN 9788074003776. S.
Celý článek vyšel v časopisu Energie 21 číslo 5/2013.
